面对“混业改革”，高职院校要休养生息(职业教育混改)

    前不久，全国高职院校混合所有制改革研讨会在山东潍坊召开。会上，50所高职院校和12所中等职业学校结成联盟，共同面对混合所有制改革的困境，寻求解决方案。这50所高职院校和12所中等职业学校已经测试并希望测试“混合”办学模式。

    实践先于概念

    二千零一十四2004年2月26日，国*院总理李克强主持召开国*院常务会议，研究部署加快发展现代职业教育。会上，首次在国家层面正式提出了职业教育混合所有制改革的办学理念。同年5月，国*院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》重申了这一要求，提出探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许它们以资金、知识、技术、管理等要素参与办学，并享有相应的权利。

    此后，在政策因素的鼓励和推动下，全国10多个省市在相关政府文件中提出，积极探索股份制或混合所有制高职院校的办学形式。2015年，上海市委办公厅发布《上海市深化教育综合改革总体规划》，将上海视觉艺术学院、上海四宝学院作为“混合所有制改革试点”。2016年1月，山东省率先启动省级混合所有制改革试点，并对山东海事职业学院等9所高职院校的试点项目进行了评选认定。

    虽然教育领域的“混合所有制”在官方文件中正式提出只有四年时间，而且主要局限于职业教育领域的探索，但在实践中，一些具有混合所有制特征的地方性探索已经出现，并且已经超出了职业教育的范围。

    本次研讨会的组织者山东海事职业学院于2011年开始尝试混合所有制改革。山东海事职业学院是潍坊市政府于2011年设立的全日制普通高等职业学院，财政资金536万元，社会资本3.6亿元。目前，学院股权结构为潍坊金融控股集团代表市政府持股1.47%，三家企业分别持股67.79%、15.37%和15.37%。“潍坊市政府1.47%的股权表明，政府有责任引导和监督学院的发展。政府正在从直接办学转变为管理学校资本，从‘管人’转变为‘管事’，更关心事业的发展和服务的质量与效率。”山东海事职业学院党委书记、院长王阐述了这次改革的意义。

    辽宁省教育科学院副院长高认为，在职业教育领域引入混合所有制将“一石激起波澜”，对职业教育办学体制、管理体制、投资体制和激励机制的改革产生深远影响。同时，也为彻底解决职业教育校企合作中“两层皮”的顽症提供了可能，促进了职业教育人才培养模式的改革与创新。他指出，此前，专家学者更关注改革的“可行性”，迫切需要转向“如何可行”。

    晋升困难

    许多高职院校仍对混合所有制改革持怀疑态度，并处于观望状态。在高看来，这些疑虑包括以下几个方面。

    政府，特别是地方政府，不仅希望通过混合所有制改革，利用民间资本汇集高职院校，以减轻财政负担，还担心改革导致对高职院校特别是公立机构失去控制，更怕破坏教育公益，造成国有教育资产流失。

    高职院校是真正的主角，但目前，公立高职院校普遍担心，由于“混合改革”将失去其在财政拨款、项目申请、教师和工人福利待遇、管理和领导的行政待遇等方面的原有优势，他们对参与“混合改革”兴趣不大。

    对于企业来说，国有企业资金充裕，地位优越，没有意向投资高职院校，尤其是民办高校，因为民办高校在办学中处于弱势地位。

    民营企业与民办高校有着同样的担忧，担心进入国有资本长期垄断的教育领域后，难以确保其合法地位和投资收益。

    作为教育领域的一项重大改革，相关法律能否为高职院校混合所有制探索“护航保驾”，是改革能否长期推进的关键。高认为，当前形势不容乐观，突出表现在相关法律的缺失和冲突。我国现在的《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》和《民办教育促进法》等法律规定对混合所有制高职院校的法律表达仍然空白，这使得高职院校混合所有制探索中的一些关键问题无法澄清。此外，《公司法》和《合同法》也没有对与实施程序有关的法律进行明确说明。除相关法律明显缺失外，现有法律规定不符合混合所有制发展的要求。例如，混合所有制高职院校目前无法适用公办高校的相关法规和政策，并且可能不符合《民办教育促进法》中对民办高校的定性，因为它们包含国家财政资金的参与，因此它们处于“非公有制和非公有制”的尴尬境地。“弥补法律的缺失，解决法律冲突是高职院校探索混合所有制必须解决的关键问题。”高红指出。

    在混合所有制改革过程中，产权是关键环节。然而，高看到，在现有的体制框架下，混合所有制学校面临着许多短期内难以解决的产权问题。一是高职院校的产权评估。高职院校产权类型和结构复杂，不易评估。此外，国家长期以来没有形成公立高校产权评估规范，积累了许多产权不清的问题。实行混合所有制改革，允许资本、知识、技术、管理等要素参与办学，无疑增加了资产评估的难度。二是高职院校的产权流转。目前，我国教育市场的准入、交易、竞争规则和退出机制不完善，势必影响高校资本的进出自由，增加资本整合的难度。

    增强“混合动力”

    讨论中，上海市教育科学院民办教育研究所所长董指出，开展“股份制”和“混合所有制”学校试点，有利于突破办学体制改革的瓶颈，激发社会力量办学的积极性，但在实践探索中也存在一些问题。例如，一些以混合所有制形式办学的独立学院和政府主导的公私合营学校在运作中有许多不规范的做法，这违反了市场公平原则。一些公立学校的二级学院也为工业企业实施了“招商引资”和“学费分摊”模式，或多或少存在关联交易和灰色套利。

    “产权是所有制的核心问题。开展混合所有制学校试点，应该是在明晰学校产权基础上的制度安排。”因此，董认为，打破传统思维局限和现有制度障碍，已成为一个非常重要和紧迫的问题，明确学校投资各方的产权归属和相关权益，使各方对学校的发展有良好稳定的期望，有效增强“混业”办学的信心。

    董强调：“混合所有制的重点不是混合，而是混合后的治理结构。”。他认为，引入多主体参与办学后，构建科学有效的治理结构是激发其制度优势，不断提高办学质量和效益的根本保证。事实上，建立混合所有制的过程也是不断完善和完善学校法人治理结构的过程。他说：“建立产权明晰、***参与、科学决策、***管理、高效运作的现代学校制度，既是探索混合所有制学校的最大初衷，也是探索混合所有制学校的最佳目的地。”。

    此外，他还建议完善顶层设计，打破制度瓶颈。一是进一步完善相关法律法规，制定混合所有制学校试点建议，明确混合所有制学校的法律地位、制度属性、管理体制和退出机制，建立相应的报名、资产管理、收入分配、质量监控、风险防范等具体制度。同时，要尽快制定混合所有制学校的扶持政策，如财政支持、税收优惠、财政信贷等。

    董在讲话中强调，不同教育阶段、不同类型的学校不一定适合采取混合所有制模式。在个人收益率更高、市场特征更明显的职业教育领域探索混合所有制，比在义务教育阶段探索更具实践性，义务教育阶段应由政府基本公共服务覆盖，社会风险相对较小。他说：“各地要按照国*院的总体部署，在职业教育领域提前探索混合所有制。”。