国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见_国家对水资源实行什么的管理制度

国发[2012]3号

　　各省、自治区、直辖市人民政府、国*院各部、各委员会、各直属机构：

　　水是生命之源，是生产的关键，是生态的基础。我国的基本国情和水条件是人多水少，水资源时空分布不均。当前，我国水资源形势十分严峻。水资源短缺、水污染严重和水生态环境恶化问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。为贯彻落实中央水利工作会议和《中共中央、国*院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）的要求，对实行最严格的水资源管理制度提出以下建议：

　　1、 一般要求

　　（1） 指导思想。要深入贯彻落实科学发展观，注重水资源配置、节约和保护，加强用水需求和用水过程管理，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制江河湖泊污水排放总量，加快建设节水型社会，通过完善制度、落实责任、提高能力、加强监督，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，促进经济社会发展与水资源和水环境承载力的协调，确保经济社会长期稳定快速发展。

　　「二」 基本原则。坚持以人为本，努力解决人民最关心、最直接、最现实的水资源问题，确保饮水安全、供水安全和生态安全；坚持人与水和谐相处，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护的关系，确定用水需求，计量用水，适应用水条件；坚持统筹规划，协调生活用水、生产用水和生态用水，协调上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水的关系；坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理方法和手段；坚持因地制宜，分类指导，注重制度实施的可行性和有效性。

　　「三」 主要目标。

　　建立水资源开发利用控制红线，到2030年将我国用水总量控制在7000亿立方米以内；建立用水效率控制红线。到2030年，用水效率将达到或接近世界先进水平，1万元工业增加值用水量（按2000年不变价格计算，下同）减少到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；建立限制水功能区污染物接受的红线。到2030年，江河湖泊主要污染物总量控制在水功能区可接受能力范围内，水功能区水质达标率提高到95%以上。

　　为实现上述目标，到2015年，我国用水总量力争控制在6350亿立方米以内；万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；重点江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上。到2022年，全国用水量控制在6700亿立方米以内；万元工业增加值用水量降至65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；重点江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城市供水水源水质全面达标。

　　2、 加强水资源开发利用控制红线管理，严格执行用水总量控制

　　「四」 严格规划管理和水资源论证。水资源开发利用要满足主要功能区的要求，根据流域和地区制定规划，充分发挥水资源的多种功能和综合效益。水利工程建设必须符合流域综合规划和防洪规划，有关水行政主管部门或者流域管理机构应当按照管理权限审查并签署建议。加强相关规划和项目建设布局的水资源论证，编制国民经济和社会发展规划以及城市总体规划，重大建设项目的布局应适应当地水资源条件和防洪要求。严格执行建设项目水资源论证制度。未依法完成水资源论证的建设项目，审批机关不予批准。施工单位不得擅自开工投产。违反规定的，责令停止。

　　「五」 严格控制流域和地区的取水总量。加快制定重点流域配水规划，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区的取水总量控制指标体系，实施流域和区域取水总量控制。各省、自治区、直辖市应当根据流域配水规划或者取水总量控制指标，制定年度用水计划，依法实施本行政区域的年度用水总量管理。建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励水权交易，运用市场机制合理配置水资源。

　　「六」 严格执行取水许可证。严格规范取水许可证的审批和管理，在取水总量达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目的新取水；对于取水总量接近控制指标的地区，限制批准建设项目的新取水。对不符合国家产业政策或列入《国家产业结构调整指导目录》淘汰类、产品不符合工业用水定额标准的建设项目，审批机关不予批准取水申请，地下水是通过城市公共供水网络中能够满足用水需求的自给式取水设施获取的，在地下水被获取的地区，地下水已被严重过度开采。

　　「七」 严格执行水资源有偿使用。合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费的征收、使用和管理。各省、自治区、直辖市要抓紧完善水资源费征收、使用和管理的规章制度，严格按照规定的征收范围、对象、标准和程序征收，确保应收账款全部收回。任何单位和个人不得擅自减少、推迟、停止水资源费的征收。水资源费主要用于水资源的节约、保护和管理，对挪用水资源费的行为依法严肃查处。

　　「八」 严格管理和保护地下水。加强地下水动态监测，实施地下水取水总量控制和水位控制。各省、自治区、直辖市人民政府应当尽快核实并公布禁止、限制开采地下水的范围。在地下水过度开采区，禁止将地下水增加用于农业和工业建设项目和服务，并逐步减少过度开采，以实现地下水开采和补给的平衡。原则上，深层承压水只能作为应急和战略储备水源。依法规范机井建设审批管理，限期关闭城市公共供水管网覆盖范围内的自备井。抓紧编制和实施国家地下水利用与保护规划，以及南水北调东线受水区、地面沉降区和海水入侵区的地下水水力开采规划，逐步减少开采量。

　　「九」 加强水资源统一调度。县级以上地方人民政府流域管理机构和水行政主管部门应当依法制定、完善水资源调度方案、应急调度方案和调度方案，实行水资源统一调度。区域水资源调度实行流域水资源统一调度，水电、供水、航运等调度实行流域水资源统一调度。水资源调度方案、应急调度方案和调度方案一经批准，有关地方人民政府和部门必须服从。

　　3、 加强用水效率控制红线管理全面推进节水型社会建设

　　「十」 全面加强节水管理。各级人民政府要切实履行推进节水型社会建设的职责，把节约用水纳入经济社会发展和人民生活生产的全过程，建立健全有利于节约用水的制度和机制。稳步推进水价改革。各种引水、调水、取水和供水工程的建设必须首先考虑节约用水的要求。在缺水、生态系统脆弱地区，要严格控制城市规模过大扩张，限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展，遏制农业用水的粗放化。

　　（11） 加强用水定额管理。加快制定高耗水行业和服务业用水定额国家标准。各省、自治区、直辖市人民政府应当按照用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本行政区域内各行业用水定额。对纳入取水许可证管理的单位和其他大用水户实施计划用水管理，建立用水重点监测单位名单，加强用水监测管理。新建、扩建、改建项目应当制定节水措施和计划，确保节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”制度）。违反“三同时”制度的，由县级以上地方人民政府有关部门或者流域管理机构责令停止取水，限期改正。

　　（12） 加快节水技术改造。制定强制性节水标准，逐步实施水产品用水效率标签管理，禁止生产和销售不符合强制性节水标准的产品。加强农业节水，完善和落实节水灌溉产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。加强工业节水技术改造，建设工业节水示范工程。充分考虑不同工业行业和企业的用水情况和节水潜力，合理确定节水目标。有关部门应及时制定并公布落后和高耗水用水工艺、设备和产品的淘汰清单。加大城市生活节水力度，开展节水示范工作，淘汰公共建筑不符合节水标准的用水设备和产品，大力推广家用节水器具，努力降低供水管网渗漏率。鼓励和积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源的开发利用。加快城市污水处理回用管网建设，逐步提高城市污水处理回用比例。非常规水资源的开发利用应当纳入水资源的统一配置。

　　4、 加强水功能区排污红线管理，严格控制江河湖泊排污总量

　　（13） 严格监督管理水功能区。完善水功能区监督管理制度，建立水功能区水质评价体系，加强水功能区动态监测和科学管理。水功能区的布局应服从并服务于区域的主要功能定位，符合主要功能区的发展方向和发展原则。严格核实水域的污水承载能力，严格控制排入江河湖泊的污水总量。各级人民政府应当将限制污水排放总量作为防治水污染的重要依据。要切实加强水污染防治，加强工业污染源控制，加强主要污染物减排，提高城市污水处理率，改善重点流域水环境质量，防治河流、湖泊、水库富营养化。流域管理机构应加强对重要江河湖泊的省界水质和水量监测。严格监督管理江河湖泊排污口，限制污水排放量超过出水口功能区总排放限值的地区新建取水口和江河湖泊排污口的审批。

　　（14） 加强饮用水源保护。各省、自治区、直辖市人民政府应当依法划定饮用水源保护区，对重要饮用水源地进行安全保障达标建设。禁止在饮用水源保护区内设置排污口。县级以上地方人民政府应当责令限期拆除。县级以上地方人民政府应当完善饮用水水源地审批和安全评价制度，公布重要饮用水水源地名录。加快实施《全国城市饮用水水源安全保障规划》和《农村饮用水安全工程规划》。加强水土流失治理，防治面源污染，禁止破坏水源涵养林。加强饮用水源应急管理，完善饮用水源地突发事件应急预案，建立备用水源。

　　（15） 促进水生态系统的保护和恢复。水资源的开发利用应保持河流的合理流量和湖泊、水库和地下水的合理水位，充分考虑基本生态需水，维护河流和湖泊的健康生态。制定国家水生态系统保护与恢复规划，加强重要生态保护区、水源涵养区、河源区和湿地保护，开展内源性污染修复，促进生态脆弱河流和地区水生态系统恢复。研究建立生态用水和河流生态评价指标体系，定期组织开展全国重要河流湖泊健康评价，建立健全水生态补偿机制。

　　5、 保障措施

　　（16） 建立水资源管理责任制和考核制度。水资源开发、利用、养护和保护的主要指标应纳入地方经济社会发展综合评价体系。县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域内的水资源管理和保护负总责。国*院将对各省、自治区、直辖市主要指标的执行情况进行考核。水利部将会同有关部门组织实施。考核结果将上报主管干部部门，作为对地方人民政府有关领导干部和有关企业负责人进行综合考核评价的重要依据。具体考核办法由水利部会同有关部门制定，报国*院批准后实施。有关部门要加强沟通协调。水行政主管部门负责水资源的统一监督管理。发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、监督、法律等部门要按照职责分工，各司其职，密切配合，形成合力，共同落实最严格的水资源管理制度。

　　（17） 完善水资源监测体系。抓紧制定水资源监测、用水计量和统计管理措施，完善相关技术标准体系。加强省界、水功能区、地下水等重要控制断面的水质水量监测能力。流域管理机构对省界水量的监测验证数据，应当作为有关省、自治区、直辖市用水量的评估依据之一，省界水质监测验证数据应当作为评估有关省、自治区、直辖市重点流域水污染防治专项规划实施情况的依据之一。加强江河湖泊取排水排污口计量监测设施建设，加快国家水资源管理体系建设，逐步建立中央、流域和地方水资源监测管理平台，加快应急移动监测能力建设，全面提高监测、预警和管理能力。及时发布水资源公报等信息。

　　（18） 完善水资源管理体系。进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，切实加强流域水资源统一规划、管理和调度。加强城乡水资源统一管理，统筹城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝，协调实施，促进水资源优化配置。

　　（19） 完善水资源管理投资机制。各级人民政府要拓宽投资渠道，建立长期稳定的水资源管理投资机制，确保水资源节约、保护和管理资金，重点支持水资源管理体制建设和节水技术推广应用，地下水过度开采区的处理，以及水生态系统的保护和恢复。中央政府将加大对节水、保护和管理的支持。

　　（20） 完善政策法规和社会监督机制。要抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理的政策法规体系。广泛深入开展基本水情宣传教育，加强***监督，进一步提高全社会的用水困难意识和节约保护水资源意识，形成节约合理用水的良好势头。大力推进水资源管理科学***决策，完善公众参与机制，采取多种方式听取各方建议，进一步提高决策透明度。对在节约、保护和管理水资源方面成绩显著的单位和个人，给予表彰和奖励。

　　国*院

　　2012年1月12日