体制改革提升公立幼儿园比重

　　“到2025年，公立幼儿园将占幼儿园儿童总数的50%以上。”这是“十四五”学前教育发展和改善行动计划提出的目标。这也是2018年党中央、国务院《关于深化学前教育改革和规范发展的意见》（以下简称《意见》）提出“2020年公立幼儿园在幼儿园中的比例原则上达到50%后，对这一发展目标的又一次强调。

　　20世纪90年代中后期以来，随着我国经济体制改革和社会相关领域改革的推进，大量企事业单位被改造成园区、或“断奶”或推向市场，导致公立学前教育资源大幅减少。

　　自2010年以来，中国坚持政府主导发展公益性和包容性学前教育。发挥“保基本、带底线、带方向、稳收费”主渠道作用的公园，通过各地的不断建设、改建、扩建，已逐渐“恢复活力”。

　　目前，许多地区公立幼儿园在幼儿园中所占比例已超过50%，成绩来之不易，尤其是在私立幼儿园曾经“称霸世界”的地区。他们以改革的智慧，理顺管理体制，创新园区经营方式，摆脱人、财、地的束缚，探索公共资源供给新模式，有效提高了公园的比重。

　　为了扩大资源，公园也被称为“公共”公园

　　近年来，有越来越多的国有企业和机构经营园区。

　　去年，成都市郫都区创新公园体制机制，探索国企“投融资营建”一体化托管新模式。打破了政府办公、园区总承包的传统做法，促进了学前教育供给的多元化。

　　碰巧也有类似的情况。作为厦门未来的“浦东”，翔安区过去学前教育薄弱，公共公园很少。为突破制约翔安教育发展的机构设置和师资队伍瓶颈，探索园区经营新模式，在区委、区政府的推动下成立了翔安教育集团。

　　“集团是一个商业单位。公园是一个公共公园。财政给了它底部，以便集团能够全心全意地管理学校。”翔安教育集团董事长吴启坚说，目前集团有18所幼儿园，他的目标是办30至40所幼儿园。

　　公办幼儿园通常是指由教育行政部门以外的党政机关、企事业单位、部队、集体等组织，使用国有资产、集体资产和财政资金举办的幼儿园。

　　《若干意见》提出：“鼓励和支持街道、村集体、有实力的国有企业事业单位，特别是普通高校设立公园。”一些学者认为，这是澄清新时期公园性质和公园性质定位的一个及时和突破。

　　目前，我国许多省份都将公共公园纳入了公共公园的概念界定，并建立了普通学生资助机制。例如，湖南省明确提出，党政机关、企事业单位、群众团体、军队、城市街道和农村集体组织的幼儿园，以及国有资产、集体资产和财政资金组织的幼儿园，都要用于扩大公共学前教育资源。

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　　过去几年，政府大力支持在农村地区建立公立幼儿园。

　　打破束缚，发展多种形式的公园

　　2020年底，深圳交出了一张漂亮的公园建设成绩单：公园儿童比例从2018年底的不到4%跃升到50%以上，公园和包容性私人公园儿童比例达到89%。

　　过去，由于市场化程度高，深圳的私立学前教育“称霸世界”。为了提高公园的比例，2018年，深圳提出大力推进新建公园的建设，并将其登记为其他机构组织的机构。

　　“其他机构办机构”起源于深圳的一项改革。近年来，深圳率先大胆探索和尝试，打破政府部门办事业单位的束缚，大力引导和创新事业单位、社会团体和企业利用国有资产兴办事业单位。新的公共公园也属于这一类。

　　这种新型公共机构的级别和人员配备各不相同。实行企业化管理和社会化就业。它既有事业单位的名称，又有公益性的属性。可以采取更加灵活的用工机制和更加市场化的管理运营模式。

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　　事实上《关于国有事业单位注册登记的意见》（以下简称《国有事业单位注册登记暂行办法》）依据《幼儿园设立前国有事业单位注册登记暂行办法》（以下简称《办法》）《国有事业单位登记暂行办法》也符合《国有事业单位登记暂行办法》的实施要求。

　　《登记办法》由中央编辑部于2015年12月发布，明确规定“适用于不在批准的机构设置范围内的事业单位的设立登记”。

　　温州曾经是“领先”的私人公园，为了实现公园里50%的儿童都在公园里的目标，温州也采取了各种方式建立了各种公共公园。

　　在争取尽可能多地批准新建公园的同时，温州探索了公园的注册。具体来说，是将其他国有（村集体）资产持有的城市居民区和幼儿园配套公园登记为公共公园。温州市瓯海区作为浙江省首批注册设立公共公园的试点地区之一，2021公共公园覆盖率达到51.03%。

　　与此同时，温州还尝试建立一种新型的公共公园。温州市以“人尽其才”为目标，制定了“园区性质、园区水平、收费标准、师资队伍”四项认定标准。教育局、财政局等部门将对自愿报名的私人公园进行审查、调查、评估和认定，将其改造为新型公共公园，并登记为事业单位法人。温州市平阳县去年新建了7个公园，公园覆盖率提高了13.59个百分点。

　　为了突破人力、财力、土地的瓶颈，温州市部分区县也加快了公园的发展，根据当地情况，委托民办教育集团管理和租赁公园。

　　虽然公园的注册设立突破了机构设置的瓶颈和人员不足的问题，有效地提高了公园的比例，但一些学者担心，在“人员配置情结”的影响下，这可能会削弱幼儿园教师的吸引力。

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　　加强监督，建立强有力的保障机制

　　北京市朝阳区朝华幼儿园成立于2013年，是一所全日制公共幼儿园。朝阳区教委为解决有效供给不足和区域发展不平衡问题，由其直属机构组建。目前，它有28个分支机构。

　　该幼儿园的主体名称为“公立”，但与全日制教育幼儿园不同。朝华幼儿园成立以来，肩负着体制改革和机制创新的使命。“我们大胆打破了用人单位对教师招聘数量的限制，借助市场机制改善教师待遇，最大限度地发挥人力资源的效用。”朝华幼儿园董事长邹国祥表示，市、区财政对该集团给予了财政补贴，使该集团能够开拓创新。

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　　普惠园区的健康发展离不开政府的财政支持。在北京，无论是公共公园还是私人公园，只要它们是包容性公园，都按照“统一的质量标准、统一的价格标准和统一的补贴标准”进行管理。在市级补贴标准的基础上，各区增加了区级配套补贴。

　　目前，在公园方面，全国许多地区正在努力理顺公园制度，实行属地化管理，明确公园的财政拨款标准或人均公共支出标准与公园相同。一些地区还使用各种特殊的财政补贴。在财政支持的同时，地方政府还加强了监管，确保提供优质的学前教育服务。

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　　吴启坚认为，翔安教育集团是一个体制机制创新的案例。“我们的管理参照省级示范园区的标准，但与公共园区不同。它是企业管理，有第三方评估和强有力的绩效评估。”

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　　据了解，翔安区政府采取“以度定事”、“以事定资”的原则，按照不低于公园的标准向集团购买服务，并建立了教育部门“管理”分离的管理机制，教育集团的“管理”和第三方的“评估”。

　　人事制度改革直接影响到公园资源的扩张和质量的提高。近年来，一些地区也在积极探索解决公园教师短缺、待遇低、数量不足等问题的途径。一方面，通过制定公园设置标准，将部分公园纳入机构设置管理范围，使部分教师享有“人头费”；另一方面，探索实施人事控制、全面记录管理或政府购买服务来解决教师待遇和短缺问题。

　　一些学者认为，未来应努力研究将公共公园纳入公共公园并实施着陆的政策。核心是重点出台政策措施，确保各类公共公园享有与教育公园同等的公共属性和地位。通过这种方式，我们可以增强公园的吸引力，吸引更多的机构举办公园，吸引更多优秀的教师加入。（本报记者纪秀军）